REFORMA TRIBUTÁRIA

Uma proposta da classe contábil coordenada pelo Conselho Federal de Contabilidade

Os contabilistas brasileiros, conscientes do seu papel de cidadania, vêm participando das discussões sobre o melhor modelo de sistema tributário para o país desde que esses debates foram desencadeados, após a promulgação da Constituição Federal de 1988.

Esta proposta foi baseada em projeto fruto do debate das entidades contábeis, apresentada pela primeira vez, em 1996, depois em 2003. A primeira edição foi elaborada sob a responsabilidade do contador José Maria Martins Mendes, presidente do CFC, que coordenou o grupo de trabalho integrado por Antoninho Marmo Trevisan, Janir Adir Moreira, Marta Maria Ferreira Arakaki e Sérgio Approbato Machado, contando com a assessoria de Osmundo Rebouças e Pedro Dario Sampaio.

Em 2003, a revisão e atualização foram feitas pela técnica em contabilidade Marta Maria Ferreira Arakaki, que coordenou grupo de trabalho formado pelos mesmos contabilistas citados, mais Gerson Lopes Fonteles e Sérgio Silveira Melo. Era presidente do CFC o contador Alcedino Gomes Barbosa. Nos estados, os debates foram coordenados pelos conselheiros do CFC, contando com a colaboração de profissionais, professores e tributaristas. Entre as muitas colaborações, vale citar a da Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis Atuariais e Financeiras da USP (Fipecafi).

Como uma reforma tributária de verdade ainda não aconteceu, nesse período, as sugestões permanecem válidas na sua essência. Nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, o que tivemos foram medidas que ampliaram a carga tributária, criando mais dificuldades de sobrevivência às empresas e à sociedade. Os baixos índices de crescimento da economia e o desemprego em massa são reflexos desse quadro. Não resta dúvida que o sistema tributário vigente no País funciona como fator desestimulante.

Neste contexto, cabe às entidades e a cada brasileiro exercitar seus direitos, denunciando, cobrando, sugerindo soluções. É o que têm feito os contabilistas e o que fazem agora as entidades criadoras do Portal da Democracia. Para crescer e oferecer qualidade vida de forma sustentada à população, o Brasil precisa fazer as reformas constitucionais necessárias. A tributária é uma das mais importantes e urgentes.

A contabilidade está no dia-a-dia dos indivíduos, das empresas e das entidades em geral, públicas ou privadas. Assim, os serviços contábeis são demandados por todos aqueles que necessitam coletar, registrar, acumular, resumir r analisar os fatos que afetam a sua situação patrimonial.

Ao afetar o patrimônio das pessoas físicas e jurídicas, a tributação cria uma grande área de atuação para os profissionais da contabilidade. Os contabilistas não só ajudam as pessoas físicas e jurídicas a cumprirem corretamente as suas obrigações fiscais como também prestam inestimável serviço ao País, na aplicação das leis tributárias, contribuindo para a arrecadação dos tributos.

O desempenho das atribuições profissionais permitiu aos contabilistas acumularem conhecimentos e experiências no campo da tributação, que podem ser de grande utilidade em um processo de reforma tributária.

Objetivos e justificativas

O objetivo fundamental de uma reforma tributária deve ser o de garantir o equilíbrio permanente das contas públicas e a estabilidade da economia a longo prazo. Além disso, ela pode ajudar na redistribuição da renda e no crescimento econômico. Para realizar esse intento, os tributos lançados devem respeitar a capacidade contributiva do cidadão e das empresas, assim como devem evitar a criação de distorções e o desestímulo às atividades econômicas profissionais.

O modelo tributário-fiscal do Brasil tem produzido déficits estruturais e desestimulado o trabalho e a produção. A política monetária apertada e os juros altos não têm conseguido controlar a inflação e prejudicam o crescimento econômico. A partir de 1994, com a estabilidade monetária implantada pelo Plano Real, passou a ter maior transparência e controle das contas públicas, eliminando o equilíbrio artificial que vinha sendo obtido com a redução das despesas pelos ganhos inflacionários com os atrasos nos pagamentos.

Como a situação deficitária vem se agravando pelo crescimento dos gastos públicos, todos os níveis de governo continuam a pleitear aumento em suas arrecadações. Por outro lado, os contribuintes clamam por uma reforma tributária capaz de aliviar a carga, diminuir o número de tributos, promover ampla simplificação do sistema e corrigir as injustiças.

A conciliação do objetivo dos governos de aumento da arrecadação com as exigências da sociedade de diminuição da carga tributária é um dos desafios do Portal da Democracia.

Reforma necessária

O Brasil vem fazendo alterações em seu sistema tributário apenas pelo lado da receita, pois as sucessivas mudanças realizadas nos últimos anos visaram somente obter arrecadação para cobrir aumento dos gastos públicos. Na realidade, o país precisa de uma reforma fiscal que reformule a tributação pelo lado da despesa pública, redefinindo-se um modelo e tamanho de Estado que os contribuintes podem suportar. A reforma tem que prever impostos, taxas e contribuições que proporcionem a arrecadação suficiente para esse custeio e ainda para investimento em áreas essenciais.

Assim, é decisivo paralelamente implantar medidas para reduzir os gastos públicos, por exemplo, com municípios criados por razões meramente políticas e que não possuem receita própria, dependendo apenas para sobreviver do Fundo de Participação dos Municípios. Cabe ressaltar que apenas cerca de 8% dos municípios cobram o Imposto sobre Serviços (ISS) e muitos não cobram o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU).

Para reduzir os gastos com municípios que não têm condições de auto-sustentação, nem respeito às regras da Lei de Responsabilidade Fiscal, é preciso reformular o sistema tributário. Novas exigências impediriam a criação de novos municípios deficitários e obrigariam as prefeituras a implantar o Código Tributário Municipal e políticas de desenvolvimento regional.

Observações semelhantes cabem à União e aos Estados, no sentido de reduzirem os seus custos e de aumentaram os montantes em investimentos que resultem em crescimento econômico e social.

Problemas da tributação

Na ótica dos governantes, o principal problema do atual sistema tributário consiste na sua incapacidade de arrecadar os recursos suficientes para equilibrar o orçamento. Na visão dos empresários, os tributos cobrados são extorsivos e desestimulam a produção e os investimentos.  Agrava que o sistema tributário em vigor é muito complexo, injusto e por demais oneroso, promovendo a concentração de renda e favorecendo a sonegação e a inadimplência.

É sabido que o crescimento dos gastos do governo ocorre mais em razão das possibilidades de obtenção de recursos do que de fatores que justificam o crescimento da demanda dos bens e serviços públicos.

As pessoas, embora pressionem pelos serviços públicos, não se mostram dispostas a contribuir, na mesma proporção, para o financiamento desses mesmos bens e serviços. Com a deterioração generalizada dos serviços públicos essenciais no País, há pouco ou nenhum estímulo para suportar o atual ônus fiscal, sendo, portanto, mínimas as possibilidades de aceitação de aumentos no nível de carga tributária.

Ademais, há limites para imposição de novos ônus tributários sobre os contribuintes. A necessidade de inserção competitiva da economia brasileira nos mercados globalizados não somente desaconselha aumentos do chamado Custo Brasil como requer a diminuição dos atuais encargos, sob pena de o País ficar à margem da economia globalizada.

Por outro lado, a atual estrutura tributária, baseada fortemente em tributação indireta com incidência em cascata, não tem mais como se expandir. Muito pelo contrário, já em 1996, os efeitos perversos da excessiva carga tributária sobre a economia estavam demandando uma correção urgente.

O que se observa, também, em 2003, é que esse caos tributário não foi alterado, pelo contrário, foi bastante agravado pelos inúmeros aumentos da carga fiscal. Por exemplo, a implantação da Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF) e da Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico (CIDE), desde 2002, vem amealhando arrecadações fabulosas.

Além desses, todos os impostos e contribuições foram aumentados, consideravelmente, ao longo dos últimos anos, sem levar em conta a capacidade financeira dos contribuintes.

Tentativa de solução

Relatórios da própria Secretaria da Receita Federal são reveladores, a exemplo do trecho seguinte: ?A política tributária praticada no Brasil, nas últimas décadas, serviu ao estímulo e disseminação de evasão fiscal. A opção de aumento de arrecadação foi sempre baseada  em medidas legislativas, pela evasão sistemática de alíquotas e a criação de novos tributos. Ironicamente, a carga tributária nacional manteve-se praticamente constante, indicando níveis expressivos e constantes de evasão de recursos. O impacto quantitativo das modificações das normas impositivas foi extremamente pernicioso para o sistema tributário, que se tornou cada vez mais iníquo?.

O País ingressou em círculo vicioso. As distorções tributárias se agravam, enquanto aumentam a evasão e a sonegação. Para tentar elevar a arrecadação, o governo lança mão de novos casuísmos. Os contribuintes recorrem cada vez mais à informalidade, à inadimplência e à pura sonegação.

A carga tributária efetiva encontrava-se, até 1993, no mesmo patamar de 1968, em torno de 25% do Produto Interno Bruto (PIB). A Reforma Tributária de 1967, que foi iniciada com a Emenda Constitucional nº 18, de 1965, seqüenciada pela Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), e complementada pelas leis ordinárias de cada tributo, conseguiu elevar a carga tributária de 19,36% do PIB, em 1967, para 24,2% em 1968. A Constituição de 1988 permitiu a criação de 15 impostos, trazendo grande inovação no campo da competência dos Estados e Municípios, possibilitando o aumento efetivo da carga tributária pela incidência concorrente.

O maior impacto produzido pela Constituição de 1988 ocorreu nas finanças da União, obrigada a transferir maior percentagem da sua arrecadação para Estados e Municípios e, como agravante, não teve seus encargos reduzidos na mesma proporção.

Para fugir da descentralização das receitas arrecadadas, a União buscou a elevação dos tributos não-partilhados com Estados e Municípios, como o IOF, a CPMF, a Cofins, o PIS/Pasep e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, que passaram a ser fontes de aumento exclusivo para a arrecadação federal, não-compartilhada com os demais entes da federação.

Carga tributária

A carga tributária bruta brasileira cresceu de 25,7% do Produto Interno Bruto (PIB), em 1993, para 35,8%, em 2002, estando hoje próxima de 40% do PIB, o que coloca o Brasil na companhia dos países com as mais altas cargas tributárias do mundo.

Em relação aos encargos sobre salários, segundo dados do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), o Brasil atinge 41,7%, o que representa a segunda maior carga sobre salários do mundo. Para um País que possui uma das mais pesadas cargas tributárias, é importante ressaltar que a natureza e a qualidade dos bens e serviços públicos oferecidos ao nosso povo estão, sensivelmente, abaixo daquilo que a arrecadação fiscal deveria proporcionar, não podendo se comparar com o alto nível dos serviços oferecidos aos cidadãos dos países que têm tributação semelhante ou, até mesmo, menor.

As autoridades fazendárias têm afirmado que, para cada real arrecadado, um real é sonegado. Dessa forma, se fosse eliminada a evasão fiscal e a sonegação, a carga tributária real poderia ser, adequadamente, mensurada sobre um PIB maior e mais próximo da realidade.

Em razão destas distorções, alguns contribuintes têm arcado com uma carga fiscal extremamente elevada, o que torna totalmente injusto o atual sistema tributário. Alguns pagam muito e muitos pagam pouco. Apesar disso, o que se constata é uma crescente voracidade fiscal que aumenta os tributos a cada vez que se cria uma nova necessidade de recursos.

A ampliação da base de incidência, conforme ver-se-á mais adiante, poderá proporcionar uma aumento global da carga tributária, mas com redução sensível da carga individual.

A grande dificuldade para o cálculo da carga tributária e a quantificação de qualquer proposta de mudança no sistema tributário reside na precariedade dos dados sobre as arrecadações dos três níveis de governos e nas divergências em relação ao valor real do Produto Interno Bruto (PIB).

Também as cifras relativas à economia informal e à magnitude da sonegação fiscal apresentam dados variados. As estatísticas oficiais, quando existentes, apresentam dados antigos e as bases utilizadas não levam em conta a economia informal e os níveis de sonegação. Qualquer avaliação que considere somente os dados existentes não poderá contemplar a grande aspiração de ver reduzida a carga tributária individual, proporcionando maior estímulo ao cumprimento espontâneo das obrigações e melhoria da administração tributária, com o conseqüente aumento do volume da arrecadação e da carga tributária global.

Os estudos elaborados por Arthur D. Lafer, dos quais se originou a denominada Curva de Lafer, comprovaram que o aumento e a queda da arrecadação tributária estão ligados, respectivamente, à redução ou aumento de alíquotas. Nos Estados Unidos, durante o governo Reagan, quando foram reduzidas as alíquotas dos impostos, a arrecadação cresceu consideravelmente. Alguns estados brasileiros reduziram as alíquotas de ICMS de determinadas atividades econômicas, e a arrecadação ou manteve-se estável ou apresentou crescimento real.

Alíquotas elevadas reduzem a receita e estimulam a evasão fiscal, visto que a sonegação passa a compensar o risco envolvido.

O Brasil já passou por essa experiência quando, em 1988, reduziu de nove para dois as faixas de progressividade, e trazendo a última faixa de 45% para 25%; aguardava-se um decréscimo de 20% na arrecadação; no entanto, deu-se o contrário: a arrecadação subiu 15%.

Quando a Lei 8.848/94 criou, para as pessoas físicas, mais uma alíquota, a de 35%, e aumentou a de 25% para 26,6%, ao invés de aumento, houve queda de arrecadação em relação ao ano anterior.

Portanto, o estabelecimento de uma alíquota única de 10%, para o Imposto de Renda das Pessoas Físicas, tem maiores probabilidades de incrementar, substancialmente, a arrecadação desse imposto do que as costumeiras alterações de final de ano que majoram a sua incidência. As evidências fundamentam essa assertiva. As reduções de alíquotas do imposto de renda sempre representaram ganhos substanciais na arrecadação.

O imposto sobre a renda das pessoas físicas, da mesma forma que nos países desenvolvidos, terá de carrear o maio volume de arrecadação. No Brasil, o número de declarantes do imposto de renda das pessoas físicas é muito baixo. Em 1996, os declarantes pessoas físicas corresponderam a 7,5% da população e, em 2003, aumentaram para 10,3% dos atuais 170 milhões de habitantes, pois foram entregues 17,5 milhões de declarações. Nos Estados Unidos, esse percentual é de 80% da população.

O alargamento da base do imposto, mediante a definição abrangente de renda e da eliminação das renúncias fiscais, combinada com a redução da alíquota, ensejarão um aumento do número de contribuintes e a diminuição dos níveis de evasão e sonegação no Brasil.

A incidência do Imposto de Renda com uma alíquota menor pode estimular a, pelo menos, 50% dos empregados não-registrados e dos trabalhadores por conta própria não-formalizados se legalizarem como contribuintes.

A alíquota reduzida também promoverá um forte estímulo para o aumento das rendas declaradas pelos contribuintes e o cumprimento espontâneo das obrigações tributárias. Uma vigorosa ação administrativa para identificar e punir os contribuintes omissos com o Imposto de Renda poderá ser mais produtiva com a unificação dos cadastros da União, Estados e Municípios.

Considerando os percentuais de participação de cada ente federativo na carga tributária, constata-se que os municípios têm uma reduzida arrecadação de tributos de sua competência, ficando a União com a maior parte do montante recolhido.

Na Proposta de Reforma Tributária apresentada pelo Governo Federal em 2003, foram incluídas alterações com o propósito de ampliar os tributos de competência municipal e estadual, admitindo a adoção de alíquotas progressivas no Imposto de Transmissão de Bem Intervivos (ITBI) e no Imposto de Transmissão Causa Mortis e sobre Doações (ITCMD).

Ressalte-se ainda que, na mesma proposta, realiza-se a transferência do Imposto Territorial Rural (ITR) para os Estados e a inclusão, na competência da União, do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), com alíquotas progressivas. Em relação ao Imposto de Renda, foi anunciada a pretensão de se criar outras faixas de alíquotas mais elevadas. Em síntese, as medidas tributárias propostas pelo Governo Federal não representarão uma verdadeira Reforma Tributária, mas destinam-se a proporcionar novos aumentos de arrecadação.

Distorções do atual sistema tributário

É evidente que o atual sistema tributário apresenta uma série de distorções. Os defeitos já estão identificados e é necessário que medidas adequadas sejam tomadas a fim de corrigi-los.

O objetivo estratégico de uma reforma consiste em estruturar um sistema tributário cuja carga nominal aproxime-se da carga efetiva.

As distorções atuais são decorrentes da instabilidade econômica, da confusa legislação tributária e da sua administração claudicante.

A natureza, extensão e localização das distorções do sistema tributário devem ser corretamente identificadas para que as soluções apontadas sejam duradouras e consistentes. Tais recomendações baseiam-se nos paradigmas da tributação e encontram apoio na experiência nacional e internacional.

A cultura tributária brasileira, a experiência adquirida nas últimas décadas com a atual sistemática, as técnicas tributárias corretas, tudo isso deve ser aproveitado na formulação e na implementação da reforma pretendida.

Os defeitos do atual modelo tributário encontram-se na Constituição, no Código Tributário Nacional, nas leis ordinárias de cada tributo e nos atos normativos da Administração Tributária. A gerência e a operacionalização do Sistema Tributário, por parte dos três níveis de governo, também prejudicaram a eficácia do modelo utilizado.

Diagnóstico e propostas de reforma

Existe hoje, no País, um consenso sobre a necessidade de uma reforma tributária. Todos reclamam do excessivo peso dos tributos, da complexidade do sistema tributário e das distorções provocadas nas atividades econômicas e profissionais.

São unânimes as vozes que propugnam pela simplificação tributária, pela diminuição dos tributos e pela redução das obrigações acessórias.

A despeito de haver consenso sobre a necessidade da reforma tributária, a maneira de fazê-la tem sido objeto de inúmeras controvérsias e polêmicas.

Em que pesem as propostas radicais e abrangentes, alterando substancialmente o Sistema Tributário Nacional, os projetos de simplificação dos tributos, em sua maioria, defendem modificações no sistema vigente, sem comprometer sua estrutura básica.

Os problemas tributários resultam de uma estrutura distorcida e iníqua de impostos, taxas e contribuições em que predominam imposto cumulativos, contribuições proibitivas sobre a folha de salários, com múltiplas incidências sobre a mesma base e alíquotas elevadas.

As bases efetivas dos impostos são muito inferiores às bases nominais, devido a incentivos fiscais, isenções, evasão e sonegação fiscal. Os impostos diretos, como o imposto sobre a renda e os impostos sobre a propriedade imobiliária são mal desenhados e pouco explorados, concentrando-se a carga fiscal sobre os impostos indiretos.

Somente o Imposto de Renda descontado na fronte é passível de controle, enquanto as demais formas de arrecadação criam possibilidades de evasão. Há problemas insuperáveis como o ICMS, imposto plurifásico de base estadual, provocando questões inerentes à federação, tais como guerra fiscal e a oneração das exportações e dos bens de capital.

O Sistema Tributário em vigor penaliza a mão-de-obra, desestimula a poupança voluntária e limita a capacidade de investimentos no setor privado. A tributação é altamente regressiva pelo peso dos impostos indiretos e pela existência de múltiplos buracos na base dos impostos diretos, os quais ampliam, de forma desproporcional, a incidência sobre a faixa de renda mais baixa.

A complexidade do Sistema Tributário decorre:

a) da defeituosa técnica de elaboração legislativa, que não adota fórmulas simples, claras e objetivas na redação das normas;

b) da excessiva burocracia e multiplicidade de obrigações acessórias, onerando sobremodo o custo da obediência;

c) do grande número de tributos;

d) das complicadas fórmulas de apuração da base de cálculo dos tributos;

e) da gama enorme de incentivos, benefícios e exceções à regra geral de incidência;

f) da não-observância, pela legislação ordinária e normas complementares, das regras constitucionais e do Código Tributário Nacional, provocando o apelo ao Judiciário; e

g) da falta de consolidação das leis, regulamentos e atos complementares.

A Proposta de reforma tributária, defendida pelo Conselho Federal de Contabilidade, orientada pelas diretrizes estabelecidas neste documento, visa recuperar o Sistema Tributário de 1967, atualizá-lo em função da experiência das últimas décadas e alinhá-lo no contexto da globalização da economia e da integração dos mercados. Incidindo sobre os fatos geradores clássicos ? renda, consumo e propriedade -, os impostos devem ter seu número reduzido, sua base ampliada e alíquotas moderadas.

O ideal seria que, além dos impostos sobre o comércio exterior, de competência da União, houvesse apenas três impostos, sendo um para cada esfera de competência: a União ficaria com o imposto sobre a renda, os Estados e o Distrito Federal com o ICMS ou o IVA e os Municípios com o imposto sobre a propriedade imobiliária.

A administração tributária de cada ente federativo especializar-se-ia na área de sua competência e trocaria informações, para fins de controle integrado dos contribuintes, com amplo apoio nos recursos da tecnologia da informação.

É importante ressaltar que não há política tributária efetiva se não existir uma Administração Tributária atuante e competente. Não basta fazer ou reformar a lei; é imperativo aplicá-la e velar pelo seu cumprimento por parte de todos os contribuintes.

A proposta de Reforma Tributária do Conselho Federal de Contabilidade representa uma tentativa de evolução para o modelo ideal, considerando que é necessário preservar a arrecadação dentro do quadro econômico atual.

O sistema tributário na constituição

Vozes autorizadas do Governo, de quando em vez, propõem a desconstitucionalização do Sistema Tributário, deixando-o ao critério da legislação infraconstitucional. Argumentam os autores da proposta que tal sistemática facilitaria a mudança tributária, sem passar pelo crivo de quorum qualificado exigido para aprovação de emendas constitucionais.

Entretanto, os possíveis defeitos encontrados na Constituição, no campo do Sistema Tributário, não comprometem a validade e a necessidade dessas normas, que são fundamentais à segurança jurídica do cidadão-contribuinte.

A inadequação de alguns dispositivos constitucionais, o excesso de rigidez e a indevida extensão da matéria objeto de norma constitucional formal precisam ser corrigidos. A desconstitucionalização do sistema deixaria o cidadão-contribuinte desprotegido diante da voracidade fiscal do Estado, como demonstra a experiência brasileira das três últimas décadas, na formulação e implementação de nova política tributária.

O reconhecimento e a proteção dos direitos do homem, inclusive no campo da tributação, estão incluídos nas modernas constituições democráticas. Democracia somente se completa quando direitos fundamentais são garantidos aos cidadãos de uma nação. Sem direitos reconhecidos e protegidos não há que se falar em democracia. Os direitos fundamentais do cidadão, entre os quais se inclui a segurança jurídica dos princípios tributários, são reconhecidos e protegidos pela Constituição, como cláusula pétrea, intocável por sua natureza.

A reforma tributária proposta pelo Conselho Federal de Contabilidade pretende encontrar solução pacífica para os interesses conflitantes.

Reforma tributária necessária

A missão da Administração Tributária consiste em arrecadar o volume correto da receita, conforme previsto na legislação tributária, com o menor custo possível.

O cumprimento espontâneo das obrigações tributárias, por parte dos contribuintes, é a forma mais barata de administração.

Essa adesão voluntária somente ocorrerá se o Sistema Tributário for simplificado, com a redução da carga individual e da formalização e apuração do crédito tributário, pela utilização de documentos simultâneos e de fácil execução. As obrigações formais devem ficar limitadas àquelas estritamente necessárias.

Ao lado disso, o contribuinte deve dispor de amplos serviços de atendimento e orientação. Quando o contribuinte deixar de cumprir as suas obrigações, os mecanismos de cobrança devem ser prontamente acionados.

O caráter amplo das reformas tributárias modernas traduz-se em aumento do número de contribuintes, diminuição do número de impostos, alargamento da base de incidência e simplificação de procedimentos, o que somente pode ser conseguido com uma Administração Tributária profissionalizada, atualizada tecnologicamente e que disponha de recursos humanos competentes, treinados e motivados.

A consciência tributária, como parte dos deveres do cidadão, é fator de suma importância para o funcionamento correto do sistema.

Os governos devem fazer todo o possível para aumentar o grau de participação dos cidadãos, seja mediante bons exemplos de conduta séria, eficiente e voltada para o interesse público, seja mediante a moderação na obtenção das receitas e nos gastos públicos.

É urgente reformar a Constituição para dela retirar os entraves tributários que desestimulam os investimentos, dificultam a produção e o emprego e oneram as exportações e discriminam o produto interno em relação ao similar importado. Da mesma forma, devem ser criados mecanismos que impeçam a guerra fiscal entre os estados da Federação e, muitas vezes, entre prefeituras e municípios, e fortaleçam as garantias constitucionais dadas aos cidadãos. A incidência em cascata, os impostos proibitivos, assim como o excesso de controle que distorce as atividades econômicas e profissionais devem ser repelidos e abolidos do Sistema Tributário.

Com essa visão, todo o Sistema Tributário deve ser revisto, não se limitando às normas constitucionais.

A percepção, pelo cidadão, de que o Sistema Tributário é justo, simples e serve ao interesse público, com certeza, aumentará o nível de cumprimento espontâneo das obrigações e ajudará as Administrações Tributárias da União, dos Estados e dos Municípios a arrecadarem, corretamente, os tributos de sua competência.

É necessário que os formuladores de políticas econômicas tenham a dimensão das profundas transformações sofridas nos vários segmentos e setores da sociedade, de forma a possibilitar a avaliação dos impactos das medidas na geração e qualificação de novos postos de trabalho.

Com certeza, nenhuma reforma tributária terá condições de alcançar os objetivos propostos se não estiver vinculada ao redimensionamento do estado brasileiro, pois, concomitantemente, este deve ser diminuído.

A afirmativa de que as altíssimas e impagáveis taxas de juros praticadas no Brasil são fatores primordiais para que os investidores estrangeiros mantenham seus recursos no País não passa de falsa ilusão.

É óbvio que para pagar os juros é necessário que haja produção e lucratividade suficientes, e o que se constata é a impossibilidade de tais realizações. O que remanesce desta situação é apenas o aumento da incerteza sobre a capacidade do governo de honrar a dívida pública, além do rastro maligno do sucateamento da indústria nacional, aliado ao desenfreado processo de eliminação de postos de trabalho, próprio dos regimes de recessão econômica.

É evidente a constatação de que a Nação brasileira não suporta mais o aumento nominal de alíquotas ou a criação de novas imposições tributárias que asfixiem, ainda mais, a economia, provocando a redução da competitividade dos produtos brasileiros e, consequentemente, do nível de emprego e da arrecadação.

Somente com um ajuste fiscal adequado à real capacidade contributiva brasileira pode-se alcançar o equilíbrio necessário para diminuir os efeitos da atual crise econômica, sem a ingerência de organismos internacionais. Neste ajuste, devem ser adotadas medidas para a redução drástica das despesas públicas e das taxas de juros, a eliminação de privilégios, a manutenção de uma política de incentivos às atividades produtivas e uma verdadeira e consistente reforma tributária. É preciso reduzir as incidências dos tributos com alíquotas exageradas ou em cascata e, ao mesmo tempo, dotar o País de um sistema moderno e eficiente de arrecadação que garanta os recursos necessários ao financiamento do setor público.

Reforma tributária: uma questão política

Além de técnica, a reforma tributária é, antes de tudo, uma questão política. União, Estados e Municípios farão as contas de seus ganhos e perdas, com os mínimos detalhes, antes de proporem ou aceitarem qualquer mudança nas regras atuais. Grupos de pressão e se interesse articulam-se para fazer valer os seus pontos de vida. A voz do cidadão-contribuinte, entretanto, é a menos ouvida.

O Sistema Tributário não é algo neutro, alheio à realidade política e social em que se desenvolvem suas normas. Ao contrário, é um ponto de confrontação onde os diferentes interesses econômicos lutam para melhorar sua posição relativa frente ao volume de carga tributária que, inevitavelmente, terá de ser distribuída.

A proposta de reforma do Sistema Tributário Nacional apresentada neste documento oferece uma alternativa para o modelo que se pratica hoje, corrigindo as distorções aqui apontadas, pois atende à necessidade de aperfeiçoamento e simplificação, com a conseqüente diminuição do número de impostos e alívio da carga tributária.

DIRETRIZES PARA A REFORMA TRIBUTÁRIA

      Uma reforma tributária que atenda aos interesses da cidadania deve fundar-se nos seguintes princípios: Discussão ampla pela sociedade, vigência da lei, alocação de recursos, redução de vinculações da receita, autonomia, neutralidade, transparência, limitação da carga, exclusividade da base de cálculo, ampliação das hipóteses de incidência, uniformidade das alíquotas, simplificação, adequação ao mercado, estabilidade jurídica, reforma da administração, alteração do exercício fiscal, dever fiscal, objetividade, aperfeiçoamento.

Ampla discussão pela sociedade

      Todos os segmentos sociais devem participar dos debates para influenciar na tomada de decisões pelos poderes Legislativo e Executivo. O ideal é que se chegue a definir as atribuições e serviços que a sociedade espera ver o estado desempenhando, para que se possa quantificar a receita necessária à cobertura dos custos correspondentes. Além da redefinição do papel do Estado, é fundamental que se estabeleçam, de forma clara, as competências da União dos Estados e dos Municípios, a fim de que se lhes possam atribuir os recursos de que necessitam.

Vigência da lei tributária

      O princípio da anterioridade deve ser reforçado, pois assegura ao contribuinte o direito de somente se submeter ao recolhimento do tributo em relação aos fatos geradores ocorridos a partir do dia 1º de janeiro do ano seguinte ao da lei que o tiver criado ou aumentado. Com exceção dos impostos sobre o comércio exterior, todos os demais tributos, inclusive as contribuições sociais, devem sujeitar-se a tal princípio constitucional, respeitando-se ainda, cumulativamente, o prazo de 90 (noventa) dias contados a partir da publicação da respectiva lei e sua argumentação.

Também deve ser excluída a anterioridade nonagesimal das contribuições sociais, hoje prevista na Constituição Federal e que, por sua vez, tem penalizado os contribuintes com a vigência e a eficácia da lei que as instituiu ou aumenta suas alíquotas, 90 (noventa) dias após sua publicação.

Assim, para se materializar a exigência de quaisquer tributos, inclusive as contribuições sociais, a partir de 1º de janeiro do ano seguinte à publicação da lei, será necessário que a mesma seja publicada e regulamentada até o dia 30 de setembro do ano corrente. Desta forma,  evita-se que o contribuinte seja surpreendido com novas exigências tributárias casuísticas, criadas ou majoradas no último dia do ano, como tem ocorrido habitualmente.

Se o exercício fiscal vier a ser alterado para 1º de julho a 30 de junho, como se propõe no item 2.1.16, a referida publicação e regulamentação das leis deverá ocorrer até 31 de março do ano em que entrarão em vigor.

Alocação de recursos

      O Sistema Tributário deve, em primeiro lugar, prover os recursos de que o Estado necessita e, na medida do possível, evitar efeitos danosos sobre a distribuição de renda. Contudo, a tarefa de distribuir renda deve ser exercida, primordialmente, pelo lado da despesa pública.

Em virtude de gerarem distorções na economia e provocarem ineficiências no processo alocativo, as renúncias fiscais devem ser eliminadas, podendo ser substituídas por despesas no orçamento, caso se justifiquem por razões de relevantes interesses regionais e nacionais.

      Redução de vinculações da receita

      Para dotar a União de capacidade de formular uma política fiscal eficiente, com flexibilidade no planejamento de suas despesas é necessário reduzir, substancialmente, as vinculações da receita tributária. As vinculações, incluídas as transferências, devem ser transformadas em dotações orçamentárias.

Autonomia federativa  

A discriminação das rendas deve obedecer ao princípio federativo, devendo-se desconsiderar tentativas idealistas de unificação e centralização tributárias.

A competência residual da União deve ser eliminada do texto constitucional para evitar a criação de tributos que não estejam expressamente previstos ou cujo aumento de arrecadação não seja compartilhado com os Estados, Distrito Federal, e Municípios.

Neutralidade

O Sistema Tributário deve gerar o mínimo de distorções sobre as decisões de produção, consumo e trabalho, evitando desvantagens criadas entre setores, produtos ou trabalho.

É necessário eliminar as incidências em cascata, fixando na Lei Complementar, que criar o tributo não cumulativo para substituir o cumulativo, que, se houver aumento de arrecadação, a alíquota será imediatamente reduzida. Este sistema permitirá eliminar as distorções que vierem a ser provocadas pela nova forma de cobrança, como ocorreu com o PIS, que passou a ser não-cumulativo, permitindo o respectivo crédito relativo a determinadas operações, mas cuja arrecadação cresceu bastante com o aumento da alíquota de 0,65% para 1,65%.

 As isenções devem ser reduzidas e os incentivos fiscais concedidos somente via orçamento fiscal, para maior transparência e controle.

A folha salarial deve ser desonerada para estimular o emprego formal.

Transparência da Carga Tributária

Deve-se enfatizar a necessidade de aplicação do § 5º, do art. 150 da Constituição Federal, ainda não-regulamentado: ?a lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços?.

No Brasil, os cidadãos não têm consciência do montante dos tributos que pagam, principalmente, quanto aos impostos indiretos, que são embutidos nos preços dos produtos ou serviços, dando a falsa impressão de que o consumidor final nada paga. Somente conhecendo a real dimensão do quanto contribuem para os cofres públicos é que os consumidores serão capazes de cobrar do Estado o retorno em serviços e benefícios a que têm direito.

Limitações da Carga Tributária

Na Constituição Federal deve ser estabelecido o limite anual de carga tributária global em proporção  ao Produto Interno Bruto, e em lei complementar devem constar as alíquotas máximas de cada tributo.

Ultrapassado o limite anual de carga tributária, em relação ao PIB do respectivo ano, as alíquotas deverão ser reduzidas para o ano seguinte.

Exclusividade da base de cálculo

Cada imposto, taxa ou contribuição deve ter base de cálculo exclusiva, que não pode servir como base par outro tributo.

Ampliação das hipóteses de incidência

A tributação deve alcançar o maior número possível de contribuintes e de fatos geradores, ampliando-se as bases do Imposto de Renda. A carga tributária global pode até ser aumentada, desde que fique mais bem distribuída que a atual o que é compatível em alíquotas menores, em média, e mais uniformes.

A ampliação da base não deve representar repasse e nem aumento de carga tributária de um setor para avaliar outro, como ocorreu com o aumento de alíquotas do PIS, que sobrecarregou o setor de serviços, para desonerar as exportações. Se vier a ser implantada a não-cumulatividade da Cofins, devem ser adotadas medidas para evitar um novo aumento de carga tributária, como por exemplo, admitindo a redução automática da alíquota ao ser ultrapassado um certo nível de arrecadação.

 A ampliação da base pode ocorrer pela redução da renúncia fiscal, representada pelas isenções, benefícios fiscais e reduções de tributos que têm sido concedidos para alguns contribuintes ou atividades, em detrimento da grande maioria que é sobrecarregada por uma carga tributária muito pesada.

A simplificação e a redução de alíquotas, combinadas com a Justiça Fiscal e a universalidade dos tributos, induzem o contribuinte a concluir que não vale a pena sonegar.

Alíquotas mais uniformes

Como desestímulo à sonegação e dando praticidade ao princípio da capacidade contributiva, alíquotas mais uniformes devem ser adotadas, conjugadas à incidência mais ampla (base maior). Esse reajuste tende a tributar bases atualmente isentas ou beneficiadas com incentivos e reduzir as alíquotas mais altas.

A proposta contempla, para o Imposto de Renda das pessoas físicas, a adoção de uma única alíquota, restando abandonada a progressividade do imposto, em face da boa doutrina, que entende ser ela inibidora de investimentos.

Propõe-se, também, na área do imposto de renda, a desejada integração das pessoas físicas e jurídicas, de tal forma que se desestimule o planejamento tributário, com o objetivo de elisão ou evasão fiscais.

Quanto ao ICMS e ISS deverão ser fixados em lei complementar federal, definindo em no regime único para cada imposto, suas alíquotas uniformes para todo o território nacional, para eliminar todas as possibilidades de guerra fiscal.

Simplificação dos tributos e da burocracia

O Sistema Tributário Nacional deve ser simplificado, com um número menor de impostos, taxas e contribuições e regras para seu recolhimento claras, objetivas e menos burocráticas.

A simplificação operacional requerida refere-se, principalmente, a obrigações acessórias e a prazos razoáveis de cumprimento da obrigação fiscal.

As taxas de ?poder de polícia? devem ser eliminadas, pois estão cada vez mais extorsivas e sem qualquer limitação. As taxas somente devem ser cobradas sobre a efetiva utilização dos serviços públicos, tendo como limite os custos reais decorrentes da contraprestação destes serviços por parte dos órgãos federais, estaduais e municipais. As taxas decorrentes do ?poder de polícia?, por não corresponderem à efetiva prestação de serviços, devem ser eliminadas.

O Sistema Tributário Estadual deve ter princípios  e legislação uniformes entre todos os Estados, tirando-se do Confaz o poder de legislar e atribuindo-lhe o papel de uniformização  dos procedimentos fiscais. É preciso estabelecer mais limites à autonomia estadual e municipal em matéria de legislação tributária, regulamentando os tributos estaduais e municipais por lei complementar federal, com regras uniformes para todo o País.

As administrações fazendárias federal, estadual e municipal devem integrar-se com mais eficácia para simplificar as obrigações acessórias, permitindo aos contribuintes e, em especial aos empresários, a prestação de informações, recolhimentos de tributos e obrigações formais, em documento único.

As obrigações acessórias e os efeitos fiscais exigidos dos contribuintes devem ser reduzidos ao mínimo, devendo ser aproveitados, pela administração tributária, os registros contábeis, como fonte de informações e esclarecimentos. Também os formulários, softwares e instruções para preenchimento devem ser disponibilizados aos contribuintes, pelo menos, 60 (sessenta) dias antes dos prazos fixados para sua entrega.

Adequação ao mercado mundial

As propostas de reforma devem considerar os compromissos do Brasil no novo cenário mundial de blocos comerciais, com exigências de harmonização fiscal em acordos como os do Mercosul, GATT, nas negociações com a Comunidade Européia, a ALCA, etc. Por exemplo, enquanto o Mercosul caminha para a adoção geral do IVA, o Brasil não pode estar voltando aos impostos sobre vendas, ou praticando tributos em cascata.

Estabilidade Jurídica

Devem ser fixadas regras claras, estáveis e factíveis com a realidade social, política e econômica, tomando-se previamente, providências de profilaxia jurídica e ética.

Os princípios aqui defendidos baseiam-se na hipótese de que são três os pilares para êxito da reforma tributária: a) a credibilidade de quem arrecada; b) fiscalização ampla e aberta; c) simplicidade nos procedimentos operacionais, principalmente quanto às obrigações acessórias.

Reforma da Administração Tributária

Deve ocupar papel preponderante, em projeto de reforma tributária fiscal, o aperfeiçoamento da administração tributária, com destaque à possibilidade, hoje factível em face do desenvolvimento tecnológico da informática, do controle a distância, com informações on line. A sistemática de controle por meio da movimentação bancária deve ser implementada com a desburocratização dos atuais controles, reduzindo a parafernália de papéis ou informações que têm sido exigidos dos contribuintes.

Na quebra do sigilo bancário, quando necessária, deverá ser assegurado ao contribuinte o amplo direito de defesa e garantido o sigilo fiscal a que está obrigado o agente do poder público, para preservar o direito à privacidade individual.

Considerando a quantidade excessiva de exigências fiscais e as penalidades rigorosas pelo seu não-atendimento, torna-se necessário implantar, em cada nível federativo, um Código de Direitos, Garantias e Obrigações do Contribuinte, a exemplo do Conselho Estadual de Defesa do Contribuinte, criado pelo estado de São Paulo, integrado por 22 entidades daquele estado, dentre elas, o CRC, a OAB e entidades empresariais, como a Federação do Comércio, a Federação  das Indústrias e o SEBRAE.

Alteração do exercício fiscal

É necessário mudar o exercício fiscal para torná-lo menos concentrado no calendário gregoriano, alterando-o para o período de 1º de julho a 30 de junho.

Na área pública, seria evitada a coincidência do término do ano fiscal com o ano civil e facilitaria a elaboração do orçamento e da prestação de contas dos diversos setores e níveis de governo.

Para o setor privado, esta medida provocaria um remanejamento do encerramento de balanço para 30 de junho de cada ano e as declarações de imposto de renda para o mês de outubro, evitando o atual congestionamento destas obrigações com as atividades festivas e as férias escolares, que ocorrem no final e início de cada ano.

Dever fiscal no currículo escolar

Todo cidadão deve ser conscientizado da sua importância como contribuinte, que paga seus tributos corretamente, para que possa cobrar, de cada nível de governo, transparência na prestação de contas que comprove a adequada e eficiente aplicação dos recursos arrecadados.

O cumprimento dos deveres fiscais deve constar dos currículos do ensino fundamental, como base para as crianças na formação da cidadania.         

 A realização de campanhas permanentes de educação tributária deve envolver entidades de classe, universidades e a sociedade civil.

Textos legais objetivos e simplificados

O governo deve discutir a redação dos textos  fiscais com representantes da classe dos contabilistas e demais categorias profissionais que militam na área tributária antes de torná-los definitivos. Isso evitará complexidades desnecessárias que dificultam a vida dos contribuintes e do aparelho fiscalizador e arrecadador.

O sistema CFC/CRC tem procurado colaborar com o Congresso nacional, as Assembléias Legislativas e os Órgãos Normativos no sentido de aprimorar a legislação vigente e simplificar o cumprimento das obrigações fiscais, dentre outras.

Para o Congresso Nacional, tem oferecido assessoria técnica, especialmente, por intermédio do núcleo Parlamentar de Estudos Contábeis e Tributários (NPECT), na análise de projetos ou alterações de leis e participando de audiências públicas em Comissões Especiais, como a da Reforma Tributária e de diversos outros projetos de leis.

Seria conveniente, para obter uma melhor aproximação entre o Fisco, os contabilistas e os contribuintes, a implantação da Câmara Fiscal, que funcionaria nos moldes das Câmaras Setoriais, com representantes do Governo, das entidades contábeis e dos contribuintes.

Processo contínuo de reforma tributária

A reforma tributária deve começar pela eliminação das distorções do Sistema Tributário Nacional existentes no texto constitucional e, em seguida, estender-se ao Código Tributário Nacional, leis ordinárias, regulamentos e atos complementares.

A reforma tributária deve construir um processo permanente de aperfeiçoamento e modernização do Sistema Tributário Nacional.

  ESTRUTURA DO NOVO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL

Estrutura tributária proposta:

Atendendo aos princípios apresentados, propõe-se a presente estrutura, composta de 6 (seis) impostos, de 5 (cinco) contribuições para o financiamento da seguridade social, seus respectivos contribuintes e competência:

Impostos pagos sobre o comércio exterior

Competência: União

Contribuintes: Exportadores e importadores

Justificativa:Imposto que deve ser utilizado como instrumento regulatório de comércio exterior, com alíquotas que podem ser alteradas durante o exercício.

Os mecanismos de alteração das normas deste imposto devem ser mantidos no âmbito do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior para assegurar a rapidez nas decisões.

Impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza

Competência: União

Contribuintes: Pessoas físicas e jurídicas

Alíquota: Adotar alíquota única de 10% (dez por cento) do IR ? Pessoas Físicas sobre rendimentos do trabalho assalariado, a partir de 5 (cinco) salários mínimos, eliminando qualquer espécie de dedução. Sobre os ganhos de capital a alíquota seria de 15% (quinze por cento) e sobre os rendimentos de aplicações financeiras, exceto os de cadernetas de poupança, a alíquota seria de 20% (vinte por cento).

Para o IR ? Pessoas Jurídicas adotar a alíquota de 15% (quinze por cento) sobre o Lucro Real, ou Presumido, eliminando todos os incentivos e benefícios, mas ampliando a base de cálculo do adicional para lucros superiores a R$ 200.00,00 por mês, ou, R$ 2.400.00,00 no ano. O Lucro Presumido poderia ter os limites de faturamento majorados para, pelo menos, R$ 96 milhões.

O SIMPLES poderia ser universalizado para todas as micro e pequenas empresas, inclusive as prestadoras de serviços profissionais.

Justificativa: A alíquota única de 10% sobre o rendimento do trabalho assalariado, o alargamento da base tributária e a extinção de benefícios fiscais vão inibir a evasão fiscal e devem provocar aumento de arrecadação, como já ocorreu em casos anteriores de redução de alíquotas. As atuais alíquotas sobre ganhos de capital e sobre rendimentos de aplicações financeiras, de 15% e 20%, respectivamente, serão mantidas.

Na pessoa física, o imposto será retido pela fonte pessoa jurídica, ou recolhido pelo próprio contribuinte, mensalmente, como já ocorre com o ?Carnê ? leão?. A declaração anual será bastante simplificada, para demonstrar apenas a situação patrimonial, uma vez que não haverá necessidade de declaração  de ajuste, pois não haverá diferenças de imposto a pagar ou a restituir.

Na pessoa jurídica, o imposto será recolhido, mensalmente, com base no Lucro Real ou Presumido, com declaração de ajuste anual.

Os incentivos fiscais, quando justificadamente necessários, devem ser substituídos por despesas previstas no orçamento, nos termos já citados nesta proposta, dando mais transparência e controle aos benefícios concedidos.

A implantação do sistema do Lucro Presumido e do SIMPLES proporcionou aumentos substanciais na arrecadação, pela legalização de muitos integrantes da economia informal e tem possibilitado a geração  de muitos empregos e aumentado a renda declarada pelos pequenos e médios empresários.

A inclusão das empresas prestadoras de serviços no SIMPLES permitirá o cumprimento do artigo 179 da Constituição Federal, que não excepciona nenhuma atividade para a concessão de tratamento diferenciado, favorecido e simplificado para as micro e pequenas empresas.

As prestadoras de serviços profissionais aplicam capital, recursos humanos, tecnologia e equipamentos como qualquer outra atividade mercantil ou industrial.

Desta forma, não se justifica a vedação  ao seu ingresso no SIMPLES sob os argumentos de que haverá prejuízo de arrecadação para a Previdência Social ou que algumas pessoas físicas poderão se transformar em empresas para reduzir seus tributos a recolher.

IMPOSTO SELETIVO

Competência:  União

Contribuinte: Pessoa Jurídica

Alíquota: Fixadas de acordo com o produto.

Justificativa: O imposto será monofásico e incidirá sobre veículos automotores, fumo, bebidas, armas e munições, substituindo o IPI.